亂占耕地建房是近年農(nóng)村發(fā)展的一大亂象。2020年7月，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《關(guān)于農(nóng)村亂占耕地建房“八不準(zhǔn)”的通知》，提出不準(zhǔn)占用永久基本農(nóng)田建房，不準(zhǔn)強(qiáng)占多占耕地建房，不準(zhǔn)買(mǎi)賣(mài)、流轉(zhuǎn)耕地違法建房，不準(zhǔn)在承包耕地上違法建房，不準(zhǔn)巧立名目違法占用耕地建房，不準(zhǔn)違反“一戶(hù)一宅”規(guī)定占用耕地建房，不準(zhǔn)非法出售占用耕地建的房屋，不準(zhǔn)違法審批占用耕地建房。
那么，如何理解“八不準(zhǔn)”中的專(zhuān)業(yè)常識(shí)？4月19日，廣西壯族自治區(qū)自然資源廳相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行了解讀。這位負(fù)責(zé)人說(shuō)，“八不準(zhǔn)”中提到了耕地和永久基本農(nóng)田兩個(gè)重要的概念。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，耕地包括水田、水澆地、旱地，指第二次全國(guó)土地調(diào)查（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“二調(diào)”）成果為耕地且未依法依規(guī)變更用途或現(xiàn)狀為應(yīng)按耕地管理的土地，以及“二調(diào)”后各年度通過(guò)土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)等途徑新增加的耕地或按耕地管理的土地。具體情形如:長(zhǎng)年耕種的純耕地；休耕、撂荒的耕地;應(yīng)按照耕地管理的園地、林地、草地、坑塘等用地；應(yīng)按照耕地管理的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地；應(yīng)按照耕地管理的地面已硬化的鄉(xiāng)村廣場(chǎng)等用地；自然資源管理部門(mén)認(rèn)定為耕地，但林業(yè)管理部門(mén)認(rèn)定為林地等。國(guó)家保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地。使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。
《基本農(nóng)田保護(hù)條例》規(guī)定，永久基本農(nóng)田是指按照一定時(shí)期人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地。永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或者改變其用途。
農(nóng)民承包的土地在土地利用總體規(guī)劃中是什么地類(lèi)，如何了解？對(duì)此，該負(fù)責(zé)人表示，有兩個(gè)途徑可查詢(xún)了解：一是按照《土地管理法》第35條的規(guī)定，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)將永久基本農(nóng)田的位置、范圍向社會(huì)公告，并設(shè)立保護(hù)標(biāo)志。公眾可以通過(guò)公告和保護(hù)標(biāo)志了解具體地塊是不是永久基本農(nóng)田；二是可以按照《政府信息公開(kāi)條例》的規(guī)定，向所在地政府申請(qǐng)信息公開(kāi)，了解土地規(guī)劃用途情況。
那么，違反“八不準(zhǔn)”將面臨怎樣的處罰？該負(fù)責(zé)人表示，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，違法者須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任：
關(guān)于不準(zhǔn)占用永久基本農(nóng)田建房�！锻恋毓芾矸ā芬�(guī)定，國(guó)家實(shí)行永久基本農(nóng)田保護(hù)制度。永久基本農(nóng)田劃定后，除國(guó)家能源、交通、水利、軍事設(shè)施等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)可以占用外，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或者改變用途。
根據(jù)上述規(guī)定，基本農(nóng)田除法定情形并經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)可以作為建設(shè)用地外，只能作為耕地使用。違法占用永久基本農(nóng)田建房，不符合土地利用總體規(guī)劃。
根據(jù)《土地管理法》第77條的規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)，違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門(mén)，責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀�！锻恋毓芾矸ā返�78條規(guī)定，農(nóng)村村民非法占用土地建住宅的，由縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)責(zé)令退還占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。因此，不管是農(nóng)村村民還是其他主體非法占用永久基本農(nóng)田建房，均面臨被拆除建筑物和其他設(shè)施的處罰。
另外，《刑法》第342條規(guī)定：違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。最高人民法院《關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》規(guī)定，非法占用基本農(nóng)田5畝以上或者其他耕地10畝以上的，屬于數(shù)量較大。所以，非法占用基本農(nóng)田5畝以上或者其他耕地10畝以上建設(shè)的，造成種植條件毀壞的，涉嫌非法占用農(nóng)用地罪，要依法追究刑事責(zé)任。
關(guān)于不準(zhǔn)強(qiáng)占多占耕地建房。這里包含兩個(gè)方面，一是強(qiáng)占耕地建房，即未經(jīng)合法審批占用耕地建房，二是多占耕地建房，即超出了合法批準(zhǔn)面積。強(qiáng)占耕地建房，根據(jù)《土地管理法》第77條、78條規(guī)定處罰。多占耕地建房，多占的部分也屬于未經(jīng)批準(zhǔn)占用。農(nóng)村村民建住宅多占的，以非法占用土地論處，適用《土地管理法》第78條第一款規(guī)定處罰；其他主體多占的，按照《土地管理法》第77條規(guī)定處理。
關(guān)于不準(zhǔn)買(mǎi)賣(mài)、流轉(zhuǎn)耕地違法建房�！锻恋毓芾矸ā返�2條規(guī)定，任何單位和個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地�！掇r(nóng)村土地承包法》第36條規(guī)定，承包方可以自主決定依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并向發(fā)包方備案。該法第38條規(guī)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變土地所有權(quán)性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途。
隨著農(nóng)業(yè)規(guī)�；N植的推進(jìn)，流轉(zhuǎn)耕地的情況在農(nóng)村非常普遍，但最重要的原則之一是不能改變土地的農(nóng)業(yè)用途。買(mǎi)賣(mài)、流轉(zhuǎn)耕地非法建房的行為是違法的。
對(duì)非法買(mǎi)賣(mài)土地的，《土地管理法》第74條規(guī)定：買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門(mén)沒(méi)收違法所得；對(duì)違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃的，沒(méi)收在非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施；可以并處罰款；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
該法第82條規(guī)定，擅自將農(nóng)民集體所有的土地通過(guò)出讓、轉(zhuǎn)讓使用權(quán)或者出租等方式用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，或者違反本法規(guī)定，將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門(mén)責(zé)令限期改正，沒(méi)收違法所得，并處罰款。
《農(nóng)村土地承包法》第63條規(guī)定，承包方、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人違法將承包地用于非農(nóng)建設(shè)的，由縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)主管部門(mén)依法予以處罰。該法第64條規(guī)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途，承包方不解除土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同的，發(fā)包方有權(quán)要求終止土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)土地造成的損害應(yīng)當(dāng)予以賠償。
另外，按照最高人民法院《關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》規(guī)定，非法轉(zhuǎn)讓、倒賣(mài)基本農(nóng)田達(dá)到5畝以上、一般耕地達(dá)到10畝以上、非法獲利達(dá)到50萬(wàn)元以上，或具有其他惡劣情節(jié)的，要依法追究刑事責(zé)任。
關(guān)于不準(zhǔn)在承包耕地上違法建房�！锻恋毓芾矸ā贰掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定，承包經(jīng)營(yíng)土地的單位和個(gè)人，有保護(hù)和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)，未經(jīng)依法批準(zhǔn)不得將承包地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。擅自將承包地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，屬于非法占地行為，對(duì)建設(shè)主體依照《土地管理法》第77條、78條等有關(guān)規(guī)定處罰。按照《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，承包方給承包地造成永久性損害的，發(fā)包方有權(quán)制止，并有權(quán)要求賠償由此造成的損失。
關(guān)于不準(zhǔn)巧立名目違法占用耕地建房。這里的“巧立名目”并不是法律概念，而是實(shí)際中遇到的情況太多且千差萬(wàn)別，無(wú)法概括或列舉，此處用了“巧立名目”一詞。在自然資源部 、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村亂占耕地建房問(wèn)題專(zhuān)項(xiàng)整治有關(guān)工作新聞發(fā)布會(huì)上，相關(guān)人員解讀時(shí)指出，“鄉(xiāng)村振興”“美麗鄉(xiāng)村”“新農(nóng)村建設(shè)”“設(shè)施農(nóng)業(yè)”、易地扶貧、移民搬遷等涉及非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，均須依法辦理用地審批手續(xù)。針對(duì)這些情況作出禁止性的規(guī)定，旨在防止再出現(xiàn)以各種名義未經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地搞休閑、旅游、養(yǎng)老等非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。但是，不管如何“巧立名目”，只要未經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地建房的，均應(yīng)依照《土地管理法》等有關(guān)規(guī)定處罰。
關(guān)于不準(zhǔn)違反“一戶(hù)一宅”規(guī)定占用耕地建房。按照《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地，宅基地的面積不得超過(guò)本省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。已經(jīng)擁有宅基地的農(nóng)戶(hù)，不得再占用土地建房。農(nóng)村村民出賣(mài)、出租、贈(zèng)予住宅以后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。沒(méi)有宅基地但符合當(dāng)?shù)卣胤峙錀l件的農(nóng)戶(hù)，需要建房的，必須按照程序提出宅基地和建房申請(qǐng)，經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)后使用宅基地來(lái)建房。在審批中原則上優(yōu)先使用村內(nèi)空閑地、未利用地，盡量少占和不占耕地。確實(shí)需要占用耕地建房的，必須按照規(guī)定的程序依法經(jīng)過(guò)審批以后才能在批準(zhǔn)的土地上建房，不得未批先建、邊報(bào)邊建、少批多建。違反“一戶(hù)一宅”規(guī)定占用耕地建房，不可能獲得批準(zhǔn)，因此實(shí)質(zhì)上屬于未批先建，應(yīng)依照《土地管理法》第78條的規(guī)定處罰。
關(guān)于不準(zhǔn)非法出售占用耕地建的房屋。這條“不準(zhǔn)”與其他七個(gè)“不準(zhǔn)”不同，其他七個(gè)“不準(zhǔn)”均是不準(zhǔn)建房，這個(gè)“不準(zhǔn)”是針對(duì)“出售房屋”的行為。自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村亂占耕地建房問(wèn)題專(zhuān)項(xiàng)整治有關(guān)工作新聞發(fā)布會(huì)上，相關(guān)人員指出，違法占用農(nóng)民集體所有的土地特別是耕地建的房屋屬于違法建筑，相關(guān)買(mǎi)賣(mài)行為不受法律保護(hù)，不能辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。因此，應(yīng)予以禁止。
實(shí)踐中，小產(chǎn)權(quán)房以及農(nóng)民在自己耕地上建設(shè)房屋出售給他人即應(yīng)屬于此類(lèi)。該類(lèi)房屋的買(mǎi)賣(mài)行為不受法律保護(hù)，不能辦理不動(dòng)產(chǎn)登記，其占地未經(jīng)批準(zhǔn)，屬于非法占地行為，應(yīng)依照《土地管理法》規(guī)定處罰，但對(duì)出售行為，因?qū)儆诿袷滦袨�，�?yīng)按照《合同法》的規(guī)定處理。
關(guān)于不準(zhǔn)違法審批占用耕地建房�！锻恋毓芾矸ā穼�(duì)用地審批規(guī)定了明確的機(jī)關(guān)、程序。《土地管理法》第79條規(guī)定，無(wú)權(quán)批準(zhǔn)征收、使用土地的單位或者個(gè)人非法批準(zhǔn)占用土地的，超越批準(zhǔn)權(quán)限非法批準(zhǔn)占用土地的，不按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途批準(zhǔn)用地的，或者違反法律規(guī)定的程序批準(zhǔn)占用、征收土地的，其批準(zhǔn)文件無(wú)效，對(duì)非法批準(zhǔn)征收、使用土地的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。非法批準(zhǔn)、使用的土地應(yīng)當(dāng)收回，有關(guān)當(dāng)事人拒不歸還的，以非法占用土地論處。非法批準(zhǔn)征用、使用土地，對(duì)當(dāng)事人造成損失的，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。最高人民法院《關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》規(guī)定，非法批準(zhǔn)征收、使用土地行為，永久基本農(nóng)田達(dá)到10畝以上、一般耕地達(dá)到30畝以上的，以及雖未達(dá)到上述標(biāo)準(zhǔn)，但造成直接經(jīng)濟(jì)損失30萬(wàn)元以上，造成耕地大量毀壞等惡劣情節(jié)的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員要依法追究刑事責(zé)任。 |
